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论文 期刊

被征地农民权益的法律保护现状及对策探析

作者:admin    发布时间:2009-10-08 来源:互联网

摘要:我国是个农业大国,“三农”(农业、农村、农民)问题始终是全党、全国工作的重中之重。“三农”问题的核心是农民问题,而农民问题的核心则是土地问题。当前,土地问题又集中体现在大量合法与非法征收农村集体所有土地、侵害被征地农民权益的问题上。被征地农民权益保护问题日益突出,并成为亟待解决的一大社会问题。因此,研究如何依法保护被征地农民的权益就具有很强的现实意义。

土地征收中造成被征地农民权益受侵害的原因是多方面的,既有政策体制因素;也有相关法律制度的缺陷因素;还有政府利益本位取向与自律不足的因素。从法律制度层面看,被征地农民权益受侵害的根源在于现行土地法律规制与保护制度存在重大缺陷,过于注重行政管理的便利,对物权的政府规制的限制不够,忽视物权的保护,导致公权力凌驾于私权利之上,引发了财产权与公权力之间的紧张关系。具体说来,农村土地产权制度的缺陷是根本原因;土地征收制度的不正义、不公正是直接原因;被征地农民的社会保障缺乏基本法律制度安排是重要原因;而征地救济法律制度则让被征地农民告状无门、救济成本过高望而却步。

要依法保护被征地农民的权益,必须从四个方面架构其法律规制体系:推进农村土地产权制度改革,为保护被征地农民权益提供基本的法律支撑;加快征地制度改革,从实体要件和正当法律程序方面规制政府征地权;建立城乡一体化的社会保障体系,这是解决被征地农民问题的治本之策;完善征地救济制度,保证被征地农民获得公正的救济

关键词:土地征收;被征地;农民土地产权;法律保护

引言

我国是个农业大国,“三农”(农业、农村、农民)问题始终是全党、全国工作的重中之重。“三农”问题的核心是农民问题,而农民问题的核心则是土地问题。土地是民生之本、发展之基、财富之母,土地作为农民的“命根子”和“钱袋子”不但具有重要生产资料的功能,而且具有社会保障的功能。在我国农村,由于中央推行农村税费改革并且最终免除了农业税,由农民负担问题引发的社会矛盾得到了缓解或基本消除。现在,农村最尖锐的矛盾是土地问题,60%以上的农民上访与土地问题有关。土地问题又集中体现在大量合法和非法征占农村集体所有土地、侵害被征地农民权益的问题上。因城市化、工业化而征占土地导致全国4000―5000万的农民失去赖以生存的土地,且每年以200多万人的速度增加。用辩证的观点来看,被征地农民的大量出现,加速了农民市民化的积极流动,有效地促进了城市化进程,客观上为解决城乡二元结构开了个好头。农民失去土地,农业劳动力转向非农产业,这是历史的进步,以被征地农民的社会保障为突破口,打破社会保障的城乡“二元结构”,从而为逐步建立起全国性的社会保障体系提供了更为清晰的思路和对策参考。但是,被征地农民失地后产生的负面效应也日益凸显,本文所说的被征地农民问题实质上就是指在现行农村土地征收中侵害被征收土地农民的各种权益而产生的问题。在征地过程中,因法律制度不完善,法律法规执行不到位、法制意识淡薄等因素影响,被征地农民的许多权益受到侵犯。农民失地,失去的不仅是土地本身,还包括一系列的权利和利益,许多被征地农民成为“种田无地、就业无岗、低保无份、创业无钱”的边缘群体。一段时期来,许多地方因征地问题引发被征地农民不断上访,给社会和谐带来极大隐患。由征地问题所引发的利益冲突,直接影响到城乡社会稳定和农村经济发展,甚至会使社会陷入到持久的动荡之中。正是在这种背景下,温家宝总理在2006年3月14日答中外记者问时明确指出“中国农民问题的核心是土地问题”,要求各级政府“必须实行最严格的耕地保护制度,必须保护农民对土地生产经营的自主权,占用农民土地必须给予应有补偿,土地出让金应主要给予农民。必须依法严惩那些违背法律、强占和乱占农民土地的人”。如何处理好经济社会发展中土地征收与保护农民权益的矛盾,

关系着公平、正义的实现与社会的和谐稳定。在我国已确立了“工业反哺农业”、“城市带动农村”与建设社会主义新农村的进程中,处理好这一矛盾更具重要意义。因此,被征地农民权益保护问题日益突出,并成为亟待解决的一大社会问题

然而,处于弱势地位的被征地农民在其权益遭遇侵害时,我国现有的法律法规难以找出真正保障其权益的法律,也无保障其权益的专项救济措施。为此,被征地农民权益的法律保护问题,已成为当前必须妥善解决的重要课题,研究如何依法保护被征地农民的权益就具有很强的现实意义。

第一章被征地农民权益法律保护的必要性

一、被征地农民问题的由来

纵观世界各国或地区现代化进程,工业化和城市化是拉动现代化必不可少的两架马车。而工业化和城市化的一个重要标志就是产业工人增加和农民数量减少,从一定的意义上说,农民劳动力占社会劳动力比例的多少,不仅是衡量一个国家的农业生产力水平的一个标志,也是衡量国家现代化水平的一个标志。伴随经济增长,会出现两个最重要变化,这就是“产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农业生产活动,即工业化过程;城市和乡村之间的人口分布发生变化,即城市化过程。”

随着我国工业化和城市化的推进,必然要求大量农业用地转为非农用地,为发展工业和城市扩大提供建设土地。因此农地非农化、农民与土地相分离、农村劳动力向非农产业转移是消除城乡二元经济结构、推进现代化建设的必然现象。从中国经济发展情况看,工业化和城市化任务还远未完成,全面建设小康社会还必须继续征收占用耕地,还会继续产生被征地农民。

但是,说被征地农民的出现是经济社会发展的正常现象,这并不等于说产生“被征地农民问题”也是正常现象。经济社会的发展与实践中存在的大肆侵害被征地农民利益现象并无直接因果关系。在和平时期,牺牲农民的利益、低价强制征收土地的正当理由何在?加快工业化和城市化步伐,在征收农民集体土地过程中,难道只能以牺牲被征地农民的利益为代价?扩大城市规模,建设工业园区,目的在于从根本上缩小城乡差距,消除城乡二元结构,更好地提升社会生产力发展水平,不断改善包括广大农民在内的全体人民群众生活水平和生活质量,从而使被征地农民在为社会发展作出贡献的同时,也能真正分享到改革开放所带来的成果,以更大限度地促进社会进步和发展。因此,在农民利益与城市和经济发展的天平上,应该寻找平衡点,被征地农民的利益应该受到尊重。如果农民数目减少的同时,改变了户籍和生活习惯的被征地农民却沦为新的社会弱势群体,其结果不仅会严重影响工业化和城市化进程,阻碍现代化建设步伐,而且会严重影响社会稳定的大好局面。

本文所说的“被征地农民”是指由政府统一征收农民集体土地而导致全部失去土地或大部分失去土地且其占有的土地不足以维持基本生活的农民。从法学的角度看,这是一类特殊的法律主体,他们因国家征收农村集体土地而失地,并伴随着失去土地上包括的财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的其它一系列相关权利。

本文所说的“被征地农民问题”是指在现行农村土地征收中侵害被征地农民的各种权益而产生的问题。从国外情况来看,这一问题的产生可以追溯到英国在进行城市化进程中的“圈地运动”。从国内情况来看,我国被征地农民问题的产生萌芽于20世纪50年代的计划经济时代,到21世纪初到达高潮。1949年新中国成立后,城市建设、基础设施建设都征收了大量的农地,但是由于当时实行的是集体经营土地方式,没有产生大量的被征地农民。1978年改革开放以后,伴随着快速城市化,我国在20世纪80年代中、90年代初曾发生过两次“圈地热”,被征地农民问题已经产生,但在政府计划安置下,被征地农民问题和矛盾没有激化。直至2000年以后出现了以开发区热、高尔夫球场热、大学城热为形式的全国性的第三次圈地浪潮,加之大量的基础设施建设占地,越来越多的农村集体土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的形式变为城镇建设用地,被征地农民数量庞大,并且不断增加。根据劳动和社会保障部的《城镇化进程加快过程中被征地农民社会保障制度研究报告》,目前,我国被征地农民的数量在4500万人左右。按照《全国土地利用总体规划纲要》,从2001年到2010年,全国还需安排非农建设占用耕地1850万亩,其中90%以上为集体土地。按目前全国人均耕地水平和现阶段每征收一亩耕地大约造成1.43个农民失去土地进行测算,非农建设占用耕地1850万亩,将有近2646万被征地农民需要陆续安置,年均需要安置被征地农民265万人左右。国土资源部统计公报显示,仅2003年全年净减少耕地3806万亩,其中,建设占用耕地344万亩,一年就形成被征地农民492万人。从2000年到2030年,我国城市化过程中占用的耕地将超过5450万亩,新增被征地农民数量将超过7800万人。这里讲的非农建设使用土地数量,是指依法使用的耕地,不包括违法占用的耕地。为了保护耕地,中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度,对农地转非农使用实行严格的审批,但地方政府为了追求经济发展的高速度,采取了许多变通性办法,违法征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料显示,违规用地数量一般占用地总量的20-30%以上。

结论

我国被征地农民问题萌芽于20世纪50年代的计划经济时代。改革开放以后,在80年代中、90年代初曾发生过两次“圈地热”,被征地农民问题已经产生,但在政府计划安置下没有激化;2000年以后出现了以开发区热、高尔夫球场热、大学城热为形式的全国性的第三次圈地浪潮,被征地农民问题日益凸显出来,已由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题,成为社会各界关注的热点和焦点之一。

在工业化和城市化进程中,产生被征地农民是经济社会发展的正常现象,但这并不等于说产生“被征地农民问题”也是正常现象。被征地农民在为社会发展作出贡献的同时,也应该能够真正分享到改革开放、经济发展所带来的成果。

在商业利益和政治资本的双重利益驱动下,许多土地被征收的农民在工业化、城市化进程中大量失地失业失去社会保障,成为种田无地、就业无岗、社保无份的人。研究如何依法保护被征地农民的权益,不仅是践行“三个代表”重要思想的具体体现,是关系国家长治久安、社会稳定、经济可持续发展的大事,而且也是构建和谐社会、建设社会主义新农村题中应有之义。

土地征收中造成被征地农民权益受侵害的原因是多方面的,既有政策体制因素;也有相关法律制度的缺陷因素;还有政府利益本位取向与自律不足的因素。从法律制度层面看,被征地农民权益受侵害的根源在于我国现有土地法律规制与保护制度存在重大缺陷,过于注重行政管理的便利,忽视物权的保护,导致公权力凌驾于私权利之上,引发了财产权与公权力之间的紧张关系;由于历史原因和土地民事法律规范的缺乏,土地行政法律制度和土地民事法律制度相互混杂,这种制度上的混乱使得土地上的利益冲突激烈。其中,被征地农民权益受侵害的根本原因是农村土地产权制度的固有缺陷,直接原因是土地征收制度的不正义、不公正,重要原因是被征地农民的社会保障缺乏基本法律制度安排,而征地救济法律制度则让被征地农民告状无门。

关于解决被征地农民问题的对策,必须从四个方面架构被征地农民权益的法律规制体系:推进农村土地产权制度改革,为保护被征地农民权益提供基本的法律支撑;40加快征地制度改革,从实体要件和正当法律程序方面规制政府征地权;建立城乡一体化的社会保障体系,这是解决被征地农民问题的治本之策;完善征地救济制度,保证被征地农民获得公正的救济。

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