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论文 期刊

关于建构高校管理权与学生权利的平衡机制

admin    发布时间:2007-11-01 来源:互联网

关键词:高校;学生;权力;权利;平衡
  论文摘要:高校学生管理权具有双重属性:既表现为一种管理权力又表现为一种管理权利。高校管理权与学生权利的关系,实质包含两类矛盾关系:高校管理权力与学生权利的关系和高校管理权利与学生权利的关系。建构高校管理权与学生权利的平衡机制就是要实现前述两类矛盾关系的平衡:高校管理权力与学生权利的平衡;高校管理权利与学生权利的平衡。
  近年来,关于高校与学生之间纠纷的诉案日益成为法学界、 教育 界关注的一个热点。旨在从高校管理权行使与学生权利维护的视角,通过探究高校管理权力(利)的内涵及其与学生权利的关系,提出高校管理权与学生权利平衡机制的建构策略。
  一、高校管理权的内涵分析
  (一)高校管理权的内涵
  高校管理权作为一种 法律 、法规授权的行政权力,其权力主体高校作为政府教育职能的行使者代表公共利益,因而高校行使的此种权力具有公权力属性,体现的是高校作为授权行政组织所代表的公共利益。
  高校管理权作为受法律、法规保护的权利,其权利主体高校作为事业单位法人享有民法上规定的各项权利,其合法利益不受非法侵犯。另外,高校作为教育者,还享有法律、法规赋予的一般事业单位不具有的特殊权利如办学自主权、自主管理权、颁发学历证书、学位证书权,奖励处分权等。这些权利是高校基于其教育者身份而产生的一种为适应教育之必需的权利,虽然其具体表现为一种实体性权力,但同样不可侵犯。因而高校行使的此种权利具有私权利属性,体现的是高校作为事业单位法人所具有的利益。
  (二)高校学生管理权的内涵
  高校所享有的这种双重性的管理权又具有复合性,即高校学生管理权中有一部分内容如招生权,颁发学历证书、学位证书权,既属于高校的管理权利又属于高校的管理权力。据此,我们可把高校学生管理权进一步细分为3部分:纯粹权力部分、纯粹权利部分、权力与权利的复合部分。
  从高校管理权的复合性出发,高校管理权与学生权利的关系,实际上包含了3对基本矛盾关系:高校权力与学生权利的关系,是二者问特殊行政关系的反映;高校权利与学生权利的关系,是二者间民事关系的反映;高校权利与高校权力的关系,是二者间复合关系的反映。
  建构高校管理权与学生权利的平衡机制,实质就是如何正确处理高校与学生之间的3对矛盾关系,使其处于动态平衡状态。针对矛盾关系的不同性质,需要采取不同的矛盾解决策略。
  二、高校管理权与学生权利的关系
  (一)高校管理权力与学生权利的关系
  1.高校管理权力与学生权利关系的理论审视
  从法学理论上讲,权力与权利的关系包含以下方面:权利和权力对立统一,相互转化;权力与权利相互依存,共寓于法律之中;权力与权利有着重大区别;权利与权力之间存在矛盾、对立与冲突。
  高校管理权表现为权力时,与学生权利的关系同样具有上述内涵。具体表现在:
  首先,二者是对立的。高校作为法律、法规的授权主体,与学生构成行政法律关系,二者间是行政主体与行政相对人关系。同时,就高校管理权而言,相对于法律、法规授权,表现为权力,相对于民法上的事业单位法人,表现为权利,是权力与权利的统一。
  其次,都来源于法。前者源于法律授权,受到法律规范和限制。后者源于法律赋权,由法律规定、确认和保障。
  再次,二者具有很大区别:高校权力运用是代行国家教育职能,履行国家教育职责,实质是国家教育权的体现,行使具有国家强制性,目的在于保证国家公民所取得的受教育权利的实现。学生权利的实现有赖于国家权力的保护,如果国家法律仅仅规定和确认了学生作为权利主体应当享有的权利,但却没有相应公权力保证其切实享有,那么学生作为权利主体应当享有的法定权利就难以变为实际享有的权利,权利就会变得毫无意义,受教育权也不例外。在现实中,受教育权利要从法定权利变为实际权利,有赖于国家教育权力的保证,高校管理权即属于此种权力。
  最后,高校管理权力与学生权利之间,也存在着矛盾、对立和冲突。一方面,由于高校管理权力具有国家强制性、公权力天然具有扩张性、高校管理权力界限模糊、权力制约机制无力、权利救济制度缺乏等原因,极易出现权力限制权利甚至否定权利的情形。另一方面,如果司法干涉过度、权力执行力弱、制约机制扩张等,也会造成权利制约权力甚至否定权力的现象。

  (二)高校管理权力与学生权利关系的现状考察
  近年来,随着我国依法治国的不断推进,教育法治建设成绩突出,学校管理法制化不断加快,学生权利保障取得较大进展。但是,目前高校管理权力行使与大学生权利保障仍然存在许多不足,主要表现在高校管理权力欠约束性和大学生权利欠保障性两个方面:一方面由于高校管理权力具有国家强制性,以及作为公权力天然具有扩张性,加之高校管理权力界限模糊,在权力运行中缺少有效的制约机制和合理的运行程序等原因;另一方面由于现行法律的相对滞后性和模糊性,以及高校出于对自身私权利益的保护,加之制度建设滞后和传统的权力至上观念的影响,以至于在实践中频频出现权力限制权利甚至否定权利的情形,呈现出明显的权力强势倾向。以高校自主管理权的行使为例,高校自主管理权实际上是法律赋予学校为保证其机构目标的实现而对其内部事务进行处置的“自由裁量权”,其中最主要的一项就是制定内部规则。依据我国《高等教育法》第41条规定,高等学校校长行使的职权中第一项就是制定具体规章制度。但“值得注意的是,不少高校基于学生管理的便利性,通常制定了许多规章制度,而这些规章制度过多地设.置了义务性条款,较少去思考和挖掘义务性条款的对应的权利性条款”。因而,在高校教育管理中,作为内部管理规范的校规存在着一些明显的缺陷。
  实践中,忽视、漠视学生权利的现象时有发生,致使学生权利受侵现象频繁出现。《高等教育法》关于“高等学校的学生”一章共有七条内容,主要规定了高校学生要遵守的规则、制度、秩序,然而只有一句关于学生权利的话,即“高等学校学生的合法利益,受法律保护”。可见,学生作为被管理者、受教育者,属于权利弱势群体。
  总体而言,由于高校与学生之间地位不平等,高校对学生的管理,多采用“命令一服从”的权力运作模式,规章制度设计上偏重管理和规范,制度执行中缺乏正当程序,忽视甚至漠视学生权利。学生时常处于被支配甚至被压制的地位,权利缺乏保障,受侵现象不断。
  (三)高校管理权利与学生权利的关系
  1.高校管理权利与学生权利关系的理论审视
  在传统的法学理论上权利之间有着界限划分。当法律严格界定并保护了一个人的合法权利时,实际上也界定和保护了他人的权利。美国法律 经济 学家科斯指出,当人们认为某行为是甲给乙造成损害时,因而会决定:如何制止甲?但这是错误的。我们正在分析的问题具有相互性,即避免对乙的损害则使甲遭受损害,因而人们决定的真正问题是:是允许甲损害乙,还是允许乙损害甲?因此,不论法院如何决定,只要它保护了一种权利,实际必须侵犯另一种权利。这就是权利的相互性。权利相互性,强调的是人们在充分自由活动的空间,两个权利间无法找到一个互不侵犯的明确界限。即使法律做出这样的界定,也只能在字面上保持权利的互不侵犯,但在处理现实问题时,立法和司法必须对此明定,否则无法形成秩序。高校管理权利与学生权利属于不同的权利主体,因而这两种权利之间同样具有相互性。
  2.高校管理权利与学生权利关系的实践考察
  现行法律对高校作为民事单位法人所享有的权利具有较为明确的规定。高校管理权力的强势倾向也在客观上促进了高校管理权利由法定权利向实际权利的转化。在长期的管理实践中,高校一方面依据法律授权(指其具有的行政权力)和法律赋权(指其享有的法人权利),基于其管理者地位,制定了一系列管 理学 生的规章制度,以便尽可能充分享有其权利,维护其利益;另一方面,却忽视了这些规章制度是否侵犯了学生的正当权利。现行法律对学生权利规定较为模糊,内容没有明确细化,这种立法上的不足在现实中很可能会进一步扩展高校管理权利而压缩学生权利。
  三、建构高校管理权与学生权利的平衡机制
  高校管理权与学生权利的关系,包含两对矛盾关系,即高校管理权力与学生权利的关系;高校管理权利与学生权利的关系。构建高校管理权与学生权利的平衡机制,实质就是如何正确处理这两对矛盾关系,使其处于动态平衡状态。针对不同矛盾关系,需要采取不同矛盾解决策略。 (一)建构高校管理权力与学生权利的平衡机制
  从理论上说,高校管理权力和学生权利之间的矛盾关系决定了高校管理权力和学生权利的冲突是客观存在的,加之权力客观上存在易腐性、扩张性以及对权利的侵犯性和高校管理权内涵界定上的模糊性、复杂性,因而在高校管理权力和学生权利之间无法找到一个明确的界限。基于目前高校管理权力呈现强势倾向,而学生属于权利弱势群体,权利受侵现象频繁出现的实际情况,“必须对权力进行制约,以划定高校管理权的合理界限,以保持管理权与学生权利之间协调与平衡的同时,在权利充分实现和权力高效运行之间求得平衡”。

  建构高校管理权力与学生权利的平衡机制,一方面需要对高校管理权力的行使进行合理规范和限制,同时采取措施加强学生权利保障,以便从内部建构权力运行与权利实现的平衡态势;另一方面,通过一方的诉权主张依靠司法介入从外部建构权力运行与权利实现的平衡态势。
  1.规范权力运行与保障权利实现——建构内部平衡
  (1)建立健全高校权力运行的制度规范
  在 教育 法制化的过程中,由于教育行政主体处于强势地位,而实体法赋予相对人的权利又高度概括与抽象,加之地方教育法制、法规不能做到因地制宜。这就要求我们在细化实体法的基础上,更应在程序上为相对人提供必要的权益保障制度,设置一套防止教育行政权力恣意或滥用的机制。针对长期以来,在高校管理权力运行中存在的诸多问题,如程序瑕疵、缺少规范,随意性强,越权行为等,有必要建立健全高校管理权力运行的制约机制,把管理权力的运行纳入程序化、规范化轨道,目的旨在于既要保证其高效又要保证其合理。
  就目前而言,可以从以下方面进行努力:立法层面,进一步完善我国的相关 法律 ,明确高校管理权力的界限、内涵;制定高校管理权力行使的程序法。司法层面,尝试建立和健全教育司法专门职能机构;完善司法介入机制;管理层面,依法建立健全各项规章制度以及管理程序制度;完善学生权利救济制度。监督层面,完善教育执法监督制度;建立规章制度审查机制;逐步设立和完善学生权利的维权机构;逐步设立和完善教育仲裁机构。思想层面:树立管理者的法治精神,以人为本的理念,以学生权利为本位的管理意识;提高大学生的维权意识。高校管理权力的行使,应该遵循以下几个原则:合法性原则、合理性原则、比例原则、正当程序原则、法律保留原则以及司法审查原则。
  (2)建立健全学生权利实现的保障体系
  针对目前学生权利受侵现象频繁出现的情况,需要采取措施切实保障学生权利。除了规范高校管理权力的运行以外,还必须建立健全学生权利的保障体系。可从以下方面进行努力:建立保护学生权利的程序制度;设立学生管理听证制度;明确大学生管理程序如学生处理程序;完善大学生权利救济体系。
  救济在本质上是一种权利。学生的救济权利是学生权利体系的重要组成部分,任何权利的实质享有不仅仅是看其实体程序方面的规定如何,还要看其是否有完善的救济途径以保障权利的实现。权利救济体系包括事前救济、事中救济和事后救济。就目前而言,完善大学生权利救济体系应该包括以下内容:建立健全学生申诉制度;建立和完善行政复议制度;建立教育仲裁制度;完善学生维权的诉讼制度;提高大学生的维权意识和维权能力;逐步设立和完善学生权利的专门维权机构。
  2.一方诉权主张与司法介入纠纷——建构外部平衡
  由于高校管理权力和学生权利之间的矛盾关系决定了高校管理权力和学生权利的冲突是客观存在的,这种客观存在就意味着二者问的冲突解决在一定条件下会求诸于法的力量,通过诉权行使维护己方利益。在目前高校管理权力呈现强势倾向,而学生属于权利弱势群体的实际情况下,利用诉权的一方必然是学生。当所有其它救济途径都无法维护受害者的合法利益时,司法作为维护社会正义的最后一道防线必须挺身而出。从理论上讲,高校与学生之问属于外部行政关系,完全适用司法保留原则,因而司法介入高校与学生的纠纷具备理论基础。《行政诉讼法》第二十五条第四项规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”高校作为事业单位法人属于行政诉讼法所指的被授权组织,依据法律、法规授权行使国家行政权,可以成为行政诉讼中的适格被告,这是司法介入高校与学生纠纷的法律基础。
  事实上,高校管理权力与学生权利之间,没有一条明确界限。二者间的限度如何,既是一个理论问题,也是一个现实问题;既是一个事实问题,也是一个价值问题。对此问题的解决,应当既体现 现代 先进教育理念,同时又根植于 中国 实际;既解决现实中较急迫的问题,又考虑我国社会的 发展 进程和高等教育的长远发展趋势。
  (二)建构高校权利与学生权利的平衡机制
  高校管理权利与学生权利具有相互性,无法在二者间找到一个互不侵犯的明确界限。对此,我们可以从权利衡平理论中得到启示。权利衡平是根据权利制约的原理,当不同权利产生冲突时,采取利益衡平方法,使不同权利在合理限度内都能受到法律保护,使不同权利冲突所产生的损害减少到最低限度。当高校管理权利与学生权利发生冲突时,可以采取利益衡平方法,使双方权利在合理限度内都能受到法律保护,把双方权利冲突所产生的损害减少到最低限度,而不能简单地认定一方的权利应该得到优先保护而另一方的权利应该加以禁止。当高校与学生因权利纠纷而诉诸公堂时,要求法院在二者的利益间做出权衡,进行利益取舍。这是一个司法问题,更是一个价值问题。
  建构高校管理权与学生权利的平衡机制,最终需要借助于法。法的完善是上述问题解决的最终途径,而法总是处于追求完美的过程之中,但这并不妨碍在现有法律环境下对权力与权利关系和谐的追求。

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